ภาษีเครื่องดื่มรสหวาน (Sugar-sweetened beverage tax)

คิดว่าหลายๆ ท่านคงได้เห็นข่าวเมื่อไม่กี่วันที่ผ่านมา เกี่ยวกับมาตรการผลักดันการขึ้นภาษีน้ำอัดลม-ชาเขียว ของประเทศไทย (อ่านข่าวย้อนหลังได้ ที่นี่ ครับ) หลักๆ ก็คือ มีการเสนอให้จัดเก็บภาษีสรรพสามิตในเครื่องดื่ม เช่น น้ำอัดลม  ชาเขียว  กาแฟ  เครื่องดื่มชูกำลัง นมเปรี้ยว นมถั่วเหลือง น้ำผลไม้ ที่มีปริมาณน้ำตาลเกินมาตรฐานที่กำหนด โดยเสนอให้จัดเก็บภาษี 2 อัตรา ตามความเข้มข้นของน้ำตาลคือ

  • ปริมาณน้ำตาลมากกว่า 6-10 g/100 mL จัดเก็บภาษีในอัตราที่ทำให้ราคาเพิ่มสูงขึ้นไม่น้อยกว่า 20% ของราคาขายปลีก
  • ปริมาณน้ำตาลมากกว่า 10 g/100 mL จัดเก็บภาษีในอัตราที่ทำให้ราคาเพิ่มสูงขึ้นไม่น้อยกว่า 25% ของราคาขายปลีก

แน่นอนว่า จุดประสงค์ของการขึ้นภาษี คงมองได้หลายแง่ ในด้านหนึ่งก็เป็นการกระตุ้นให้ประชาชนลดการบริโภคเครื่องดื่มรสหวานลง ก็อาจจะเป็นส่วนช่วยในการลดความเสี่ยงการเกิดโรคไม่ติดต่อเรื้อรังต่างๆ และในอีกส่วนก็เป็นการเพิ่มรายได้เข้าประเทศ (ตามการคาดการณ์ มากกว่า 1 หมื่นล้านบาท/ปี) ครับ และนอกจากเรื่องของการขึ้นภาษี ก็ยังมีการเสนอให้กระทรวงมหาดไทยควบคุมการทำการตลาดแบบเสี่ยงโชคของเครื่องดื่มที่มีน้ำตาล เพื่อควบคุมการกระตุ้นการบริโภคควบคู่ไปด้วยครับ

สำหรับบทความนี้ ขออนุญาตไม่พูดประเด็นทางการเมืองใดๆ ทั้งสิ้นนะครับ และขออนุญาตงดการแสดงความเห็นทางการเมืองด้วยครับ ขอเอาข้อมูลทางวิชาการจากการศึกษาในหลายๆ ประเทศมาเล่าให้ฟังกันในทางวิชาการอย่างเดียวครับ

มีการศึกษาตีพิมพ์ในวารสาร New England Journal of Medicine ในปี 2009 ได้พูดถึงเกี่ยวกับเรื่องของภาษีเครื่องดื่มรสหวานครับ โดยระบุว่า มีหน่วยงานรัฐในหลายๆ ประเทศ (เช่นเม็กซิโก) ได้เสนอแนวนโยบายขึ้นภาษีเครื่องดื่มรสหวาน จากพื้นฐานข้อมูลทางระบาดวิทยาและงานวิจัยทางคลินิก ที่ชี้ให้เห็นว่าการบริโภคเครื่องดื่มรสหวาน สัมพันธ์กับการเกิดโรคไม่ติดต่อเรื้อรังต่างๆ อย่างชัดเจน ซึ่งตรงส่วนนี้จะเป็นการเพิ่มค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลทั้งในระดับบุคคลและระดับรัฐที่มากขึ้น มาตรการทางสาธารณสุขมีหลายรูปแบบ การใช้มาตรการทางภาษีก็เป็นรูปแบบหนึ่งที่เป็นไปได้ และถึงแม้ว่าในขณะนี้ (ปี 2009 ที่การศึกษานี้ตีพิมพ์) ข้อมูลผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจากการใช้มาตรการทางภาษีอาจจะยังไม่เห็นชัด แต่ข้อมูลจากงานวิจัยสนับสนุนอื่นๆ ก็ชัดให้เห็นว่าการขึ้นภาษีเครื่องดื่มรสหวานอาจมีส่วนช่วยลดการบริโภคลงได้ รวมถึงรัฐอาจนำเงินที่ได้จากภาษีเครื่องดื่มรสหวาน กลับไปใช้ในการส่งเสริมสุขภาพ และขับเคลื่อนนโยบายที่มีจุดประสงค์เพื่อช่วยลดภาวะโรคอ้วนของประชาชนได้อีกทางหนึ่ง ลักษณะของรูปแบบการเก็บภาษีจะคล้ายกับการเก็บภาษีบุหรี่ และเนื่องจากว่าภาษีบุหรี่นั้นมีการพิสูจน์ว่าได้ผลลัพธ์ที่เป็นประโยชน์ต่อสังคม ทางผู้วิจัยก็คาดหวังว่าภาษีเครื่องดื่มรสหวานจะเกิดประโยชน์เช่นเดียวกันครับ

โมเดลที่ทางทีมนักวิจัยเสนอสำหรับประเทศสหรัฐอเมริกา คือการขึ้นภาษี 1 cent ต่อเครื่องดื่มรสหวาน 1 ออนซ์ ซึ่งได้มีการคาดการณ์ว่าน่าจะทำให้ราคาของเครื่องดื่มรสหวานขนาด 20 ออนซ์มีราคาสูงขึ้น 15-20% เมื่อประกอบกับงานวิจัยเกี่ยวกับความยืดหยุ่นของราคาสินค้า ที่ระบุว่า price elasticity ของน้ำอัดลมอยู่ในช่วง -0.8 ถึง -1.0 (หมายความว่า ถ้าราคาขายเพิ่มขึ้น 10% ยอดจำหน่ายจะลดลง 8-10% ครับ) ก็น่าจะทำให้ผู้บริโภคลดการบริโภคเครื่องดื่มรสหวานลงได้ ซึ่งอย่างน้อยที่สุด ถึงจะหันไปบริโภคเครื่องดื่มรสหวานที่ไม่มีพลังงาน (ใช้สารให้ความหวานแทนน้ำตาล ที่ไม่ได้มีการขึ้นภาษี) ทางทีมนักวิจัยก็ระบุว่า ผลกระทบต่อสุขภาพของการดื่มเครื่องดื่มที่ไม่ให้พลังงานก็ยังน้อยกว่าอยู่ดีครับ

สำหรับในประเทศไทยเอง หน่วยงานที่ทำการขับเคลื่อนนโยบายนี้ ก็คือแผนงานวิจัยนโยบายอาหารและโภชนาการ เพื่อการสร้างเสริมสุขภาพคนไทย (FHP) สํานักงานพัฒนานโยบายสขภาพระหว่างประเทศ (IHPP) กระทรวงสาธารณสุขครับ ซึ่งได้เคยจัดประชุมวิชาการ และเวทีแสดงความเห็นสาธารณะไปเมื่อปี พ.ศ. 2554-2555 ที่ผ่านมาครับ ส่วนตัวเองได้มีโอกาสไปฟังการบรรยายที่ทาง FHP ร่วมกับ สสส. เชิญ Prof. Dr. Barry Popkin จาก University of North Carolina Chapel Hill มาบรรยายครั้งนั้นด้วยเช่นกันครับ (Dr. Popkin เป็นหนึ่งในนักวิชาการที่เขียนบทความใน New Engl J Med ที่เล่าให้ฟังไปในย่อหน้าที่แล้วด้วยครับ)

Dr. Popkin ได้พูดถึงเรื่องของมาตรการทางภาษีในส่วนของอาหารและเครื่องดื่มที่มีความสัมพันธ์กับโรคอ้วน โดยมีการอัพเดทจากบทความที่ตีพิมพ์ไปเมื่อปี 2009 โดยยกตัวอย่างประเทศต่างๆ โดยเฉพาะประเทศเม็กซิโก ที่สามารถ implement ภาษีอาหารขยะและเครื่องดื่มรสหวานได้ในปี 2013 (พ.ศ. 2556) ที่ผ่านมานี่เองครับ กว่าที่เม็กซิโกจะทำการประกาศใช้นโยบายนี้ได้ ก็ไม่ใช่ว่าคิดจะประกาศก็ใช้ได้เลย แต่ต้องผ่านกลไกหลายๆ อย่างมากมาย ที่หลายๆ อย่างก็เป็นเรื่องที่นอกเหนือจากเรื่องของโภชนาการและสุขภาพ เช่น เรื่องของการเมือง เศรษฐกิจ อุตสาหกรรม ฯลฯ ใครที่สนใจลองโหลดสไลด์ของ Dr. Popkin ไปอ่านได้ ที่นี่ ครับ

นอกจากข้อมูลจาก Dr. Popkin ก็มีนักวิจัยไทยที่ทำการรวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับมาตรการทางภาษีในบริบทของประเทศไทยและต่างประเทศ นำเสนอไว้เมื่อปี พ.ศ. 2555 ที่ผ่านมาเช่นกันครับ นั่นก็คือคุณพเยาว์ ผ่อนสุข ผู้ที่สนใจสามารถโหลดสไลด์การบรรยายได้ตามลิงค์นี้เลยครับ (ไฟล์ที่ 1 และ ไฟล์ที 2)

สรุปคร่าวๆ ก็คือ ปัจจัยหนึ่งที่ทำให้ประชากรไทยอ้วนขึ้นอย่างมาก อาจมาจากการที่ประชากรมีแนวโน้มในการเข้าถึงอาหารที่ให้พลังงานสูงๆ (อาหารจานด่วน น้ำอัดลม ฯลฯ) ได้ง่ายขึ้น ซึ่งส่วนหนึ่งก็อาจมาจากปัจจัยในด้านของราคา มีงานวิจัยในสหรัฐอเมริกาในปี 2004 ระบุว่า สาเหตุหนึ่งที่ทำให้ผู้บริโภคเลือกบริโภคอาหารที่มีน้ำตาลและไขมันสูงๆ เพราะว่ามันมีราคาถูก และรสชาติดีครับ ในเมื่อราคาเป็นปัจจัยหนึ่งที่ส่งผลต่อการบริโภค จึงมีแนวคิดที่จะใช้มาตรการทางเศรษฐศาสตร์เข้ามาช่วยในการจัดการปัญหาทางสุขภาพเหล่านี้ครับ

มีการศึกษาในสหรัฐอเมริกาในปี 2006 และ 2010 พบว่า รัฐที่มีมาตรการทางภาษีเครื่องดื่มรสหวานและขนมขบเคี้ยว มีอัตราความชุกของโรคอ้วนน้อยกว่ารัฐที่ไม่มีมาตรการนี้ และสำหรับรัฐที่มีมาตรการทางภาษีเครื่องดื่มรสหวาน เราพบว่าอัตราการบริโภคเครื่องดื่มรสหวานลดลงครับ ความน่าสนใจคือ การบริโภคเครื่องดื่มรสหวานที่ลดลงนี้ เมื่อลองคำนวณโดยใช้โมเดลทางเศรษฐศาสตร์ จะทำให้ค่าดัชนีมวลกาย ภาวะน้ำหนักเกิน และโรคอ้วนของประชากรลดลงอย่างมีนัยสำคัญ ถึงแม้จะมีขนาดของผลกระทบเพียงเล็กน้อยครับ ซึ่งตรงส่วนนี้ แม้จะเล็กน้อย แต่หากคำนวณต่อไป จะสามารถแปลผลออกมาเป็นการลดลงของอัตราการเสียชีวิตจากโรคหัวใจและหลอดเลือดได้ 2100 – 2500 รายต่อปีเลยทีเดียวครับ

แต่ความน่าสนใจก็คือ ก่อนจะดำเนินมาตรการทางภาษีใดๆ ต้องคำนึงถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นได้ด้วยครับ มีงานวิจัยจากอังกฤษในปี 2007 พบว่าการเก็บภาษีอาหารที่มีไขมันอิ่มตัวสูงๆ ไม่ทำให้อัตราการเกิดโรคหัวใจและหลอดเลือดลดลงครับ เพราะประชาชนหันไปบริโภคอาหารที่มีเกลือสูงขึ้นแทน ซึ่งเมื่อลองคำนวณโดยใช้โมเดลทางเศรษฐศาสตร์ พบว่าอาจทำให้เกิดโรคหัวใจและหลอดเลือดเพิ่มขึ้นได้ 2300-3200 รายต่อปีเลยครับ ดังนั้น ก่อนจะดำเนินมาตรการตรงนี้ คงต้องพิจารณาถึงเรื่องของ cross-elasticity หรือความยืดหยุ่นของอุปสงค์ (การที่ประชาชนจะหันไปบริโภคอาหารอย่างอื่นแทนอาหารที่ขึ้นภาษี) ด้วยครับ

สำหรับประเทศไทยในปัจจุบัน มีการจัดเก็บภาษีเครื่องดื่ม 3 ลักษณะ คือ

  • น้ำแร่เทียม น้ำโซดา และน้ำอัดลมที่ไม่เติมน้ำตาลหรือสารทำให้หวานอื่นๆ และไม่ปรุงกลิ่นรส อัตราภาษีการจัดเก็บภาษี ตามมูลค่า ร้อยละ 25 หรือ ตามปริมาณ ร้อยละ 0.77
  • น้ำแร่และน้ำอัดลมที่เติมน้ำตาลหรือสารทำให้หวานอื่นๆ หรือที่ปรุงกลิ่นรส และเครื่องดื่มอื่นๆ ที่ไม่มีแอลกอฮอล์ อัตราภาษีการจัดเก็บภาษี ตามมูลค่า ร้อยละ 20 หรือ ตามปริมาณ ร้อยละ 0.37
  • น้ำผลไม้ และน้ำพืชผักที่ไม่ได้หมักและเติมสุรา ไม่ว่าจะเติมน้ำตาลหรือสารทำให้หวานอื่นๆ หรือไม่ก็ตาม อัตราภาษีการจัดเก็บภาษี ตามมูลค่า ร้อยละ 20 หรือ ตามปริมาณ ร้อยละ 0.37

ความน่าสนใจที่ได้จากเวทีแสดงความเห็นสาธารณะ แน่นอนว่าถ้ามองในมุมมองของโภชนาการและสุขภาพ ปัญหาด้านการบริโภคอาหาร โดยเฉพาะอย่างยิ่งการบริโภคน้ำตาลเป็นจำนวนมาก เป็นปัญหาที่ค่อนข้างรุนแรงและเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วในบริบทของประเทศไทย ซึ่งถ้ามองในมุมของการที่ปัจจัยเหล่านี้สามารถเพิ่มความเสี่ยงในการเกิดโรคอ้วนได้ ก็สามารถอนุมานได้ว่าปัญหาเหล่านี้ เพิ่มภาระค่าใช้จ่ายของรัฐบาลในการดูแลรักษาโรคอ้วน รวมถึงทำให้ประเทศสูญเสีย productivity ที่ควรจะได้หากประชากรไม่มีภาวะโรคอ้วน เป็นหลักพันล้านบาทต่อปี แต่อย่างไรก็ตาม หากมองในมุมมองของเศรษฐกิจและอุตสาหกรรม ก็คงต้องมีการคำนึงถึงผลกระทบต่างๆ ทางสังคมในส่วนอื่นๆ ที่อาจตามมาได้ รวมถึงคงต้องมีการกำหนดให้แน่ชัดในเรื่องของชนิดอาหารและเครื่องดื่มที่จะถูกขึ้นภาษีด้วย เพราะมิฉะนั้นอาจกลายเป็นการเลือกปฏิบัติของรัฐได้แทน ซึ่งต้องบอกว่า ณ จุดนี้ข้อมูลที่ประกอบขึ้นมาเป็นข้อแนะนำในเรื่องของภาษีล้วนมาจากการศึกษาในต่างประเทศ ข้อมูลในประเทศไทยเองยังมีน้อยมาก ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการประเมินผลกระทบทางเศรษฐศาสตร์ ความยืดหยุ่นของราคาอาหารและเครื่องดื่ม และผลกระทบทางอ้อมที่อาจเกิดขึ้นได้ ดังนั้นจึงคงต้องมีการทดลองและปรับใช้ให้เข้ากับบริบทของประเทศไทย และนำข้อมูลที่ได้มาวิเคราะห์ย้อนกลับเพื่อพัฒนาระบบให้ดีขึ้นได้ในอนาคตครับ

นักกำหนดอาหารทุกท่าน คิดเห็นอย่างไรกันบ้างครับ?

References:

Drewnowski A, et al. Poverty and obesity: the role of energy density and energy costs. Am J Clin Nutr. 2004; 79(1): 6-16.

Kim D, Kawachi I. Food taxation and pricing strategies to “thin out” the obesity epidemic. Am J Prev Med. 2006; 30(5): 430-7.

Mytton O, et al. Could targeted food taxes improve health?. J Epidemiol Community Health. 2007; 61(8): 689–94.

Brownell KD, et al. The Public Health and Economic Benefits of Taxing Sugar-Sweetened Beverages. New Engl J Med. 2009. 361; 16: 1599-605.

Fletcher JM, et al. Can Soft Drink Taxes Reduce Population Weight? Contemp Econ Policy. 2010; 28(1): 23-35.

About the author

ฐนิต วินิจจะกูล

นักกำหนดอาหารวิชาชีพ
กำลังศึกษาต่อ Master of Science (Nutrition and Dietetics)
The University of Utah สหรัฐอเมริกา